公海漁業管理的挑戰 濒危的大西洋黑鮪復育露出一線曙光？

在我們台灣年年推廣東港黑鮪節、興高采烈的拍賣東港第一鮪的同時，大西洋黑鮪成為國際間激烈爭辯的焦點。價高的大西洋黑鮪在各國多年競相捕撈、養殖的情況下，無法避免的出現了違法超捕的狀況，情況之嚴重，可能導致黑鮪滅絕。而在大西洋鮪類保育委員會(International Commission on the Conservation of Atlantic Tuna，ICCAT)祭出高規格的管理決議之後，身為最大會員的歐盟仍然持續出現超捕的狀況。大西洋黑鮪面臨的非法捕撈究竟有多嚴重？依據科學家評估，目前的配額水準能否恢復黑鮪資源？這些問題在短期內或許無法獲得解答，可以想像的是，如果ICCAT以及相關國家無法採取有效的措施，讓黑鮪資源有復原的機會，則華盛頓公約（瀕危野生動植物物種國際貿易公約，Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，CITES）等保育性組織恐將接管黑鮪的保育，屆時，將使得國際區域性漁業管理組織面臨更艱鉅的挑戰。因此，如何保育大西洋黑鮪，不僅為大西洋漁業國家最為關切的議題，也是國際環保團體緊盯的目標。

在此，希望帶您了解大西洋黑鮪的歷史、使用狀況、危機，目前採取的措施以及遭遇的主要問題。

黑鮪簡介

黑鮪(Thunnus thynnus Linnaeus, 1758)為鯖(Scombridae)科，鮪屬(Thunnus)，魚體粗壯，其背部呈青黑色，腹部銀灰色，口大，胸鰭短，第二背鰭高於第一背鰭，一般商業體長約為200公分，歷史紀錄之最大體長為384公分，最重體重為679公斤，是鮪類中最大的一種。目前分為北半球的北方黑鮪(Thunnus thynnus)以及南半球的南方黑鮪(Thunnus maccoyii)，其中北方黑鮪可再分為大西洋的T. thynnus thynnus(Linnaeous) 以及太平洋的T. thynnus orientalis (Temminck and Schlegel)兩個亞種，而大西洋黑鮪又分為兩個系群，一為西大西洋系群，一為東大西洋以及地中海系群。本文探討的對象主要為大西洋黑鮪，分布如圖一。

圖一大西洋黑鮪分布圖

資料來源：www.fishbase.org

漁業概況

全球有32個國家在16個漁區捕捉黑鮪，主要漁法包括延繩釣、圍網、曳繩釣、巾著網、竿釣、刺網及定置網等，2004年產量約在80,000公噸，其中大西洋產量最高，年產量約為五萬公噸，印度洋次之，約為二萬一千餘公噸，太平洋則約在一萬公噸間，其中產量最高者在地中海，佔了二萬七千公噸之多。

大西洋漁業種類以及國家較為複雜，包括日本、美國、法國、西班牙、法國、突尼西亞、摩洛哥、土耳其、墨西哥、台灣等近三十國，近十年平均產量約為四萬七千公噸。

圖二 全球黑鮪歷年產量趨勢

資料來源：www.fao.org

 

養殖黑鮪之發展

黑鮪養殖是直接使用海上捕獲的小型黑鮪，將其置於海中的箱網內，經過數個月的人工餵食，待成長至市場需求的大小時，輸至日本市場。

在大西洋水域，由於黑鮪的高經濟價值，80年代地中海黑鮪之圍網漁業迅速擴展，西班牙自1985年開始養殖黑鮪，至90年代資源出現危機，ICCAT開始建立各國之漁獲配額，之後受限於配額量，使得地中海黑鮪養殖量如雨後春筍般成長，出口到日本市場的養殖黑鮪數量也相對增加。

目前黑鮪養殖主要集中在地中海海域，包括克羅埃西亞、西班牙、馬爾它、義大利、法國、突尼西亞、土耳其、阿爾及利亞、葡萄牙、摩洛哥、賽普勒斯、希臘、利比亞等國。據估計，自1996年至2001年，箱網數目成長至少20倍；目前以克羅埃西亞和西班牙的養殖產業規模最大。據日本進口量估計，到2002年輸日養殖黑鮪量已超過21000公噸，且仍在成長當中。

管理機關ICCAT

大西洋鮪類資源保育委員會成立於一九六六年，目前會員國有44個，管理魚種包括黑鮪、長鰭鮪、大目鮪、黃鰭鮪、劍旗魚等高度洄游魚種。為使大西洋海域鮪類資源永續利用，ICCAT針對主要資源進行評估，經由各主要漁獲國家所提供的時間序列資料，進行最大持續生產量（maximum sustainable yield, MSY）、總容許捕撈量（total allowable catch, TAC）及最適體長、最適漁獲大小的估算，作為訂定保育措施之參考。

圖三 ICCAT管轄水域

資料來源: www.iccat.int

資源狀況

黑鮪的資源狀況始終是大西洋各國管理者與科學家關注的議題，因為黑鮪之生活史複雜，多年以來，美國等國以及ICCAT投注大量經費進行標示放流等研究，希望更了解黑鮪的生活史，但目前對於大西洋究竟是否為兩系群依然爭論不休。

在資源量方面，黑鮪產量自1970年以來下降了20%，而產卵母族群量可能僅為1975年的14%-17%。在2003年，東大西洋系群評估之最大可持續生產量為32000公噸，西大西洋則為3200公噸，當年的配額也限制在該水準。

至2006年，透過環保團體的調查以及各項資訊，科學家們警覺到用來評估的資料有嚴重的虛報問題，例如東大西洋自1998年實施配額制度之後，開始有低報的狀況，部分非法漁船以權宜國籍漁船的方式作業，以及箱網養殖的申報量不確實等等。因此，經過估算，科學家們認為東大西洋黑鮪實際的捕獲量約為五萬公噸，遠超過總容許捕撈量的32000公噸，換言之，超捕量高達18000公噸。倘維持此一漁獲量，黑鮪將很快面臨資源枯竭的危機。因此，如果要能復育資源，科學家建議應將東大西洋總容許捕撈量降低至15000公噸，不到為原設定總容許捕撈量的一半，否則資源將面臨枯竭的危機。

管理歷史

ICCAT自成立迄今，針對黑鮪通過的建決議案達73個，目前有效者尚有19項。從這些管理決議中，不難窺見ICCAT對於黑鮪資源的重視。其管理趨勢以及演變概述如次：

東西分區的概念

ICCAT自1981年起，開始設定西大西洋黑鮪配額為800公噸，且禁止將漁獲努力量轉移到東大西洋，此為東西分區管理之濫觴。

漁獲體型及漁獲死亡率之限制

早在1974年，ICCAT便規定禁止捕撈6.4公斤以下之黑鮪幼魚，惟容許15%混獲。西大西洋也自1992年開始禁止持有、卸售30公斤以下黑鮪。

在2006年，有鑑於黑鮪資源危機，要求各國應採取必要措施，禁止捕撈、在船上保留、轉載、卸下、運輸、貯存、販賣或出售體重小於30公斤的黑鮪，僅有竿釣船、曳繩釣船及遠洋拖網船在東大西洋所捕獲之黑鮪以及在亞得理亞海捕獲供養殖之黑鮪可在8公斤大小。

禁漁期

為能有效保育產卵族群，西大西洋早在1983年起，禁止在墨西哥灣有專營漁業。而東大西洋則自1994年開始針對地中海設定六月一日至七月三十一日為大型延繩釣漁業之禁漁期。

爾後，因為圍網的引進，導致更多黑鮪幼魚被捕撈，自1997年開始，設定地中海圍網船隊之禁漁期為8月1日至8月31日，並於1998年調整為五月一日至三十一日禁止於亞德里亞海作業。七月十六日至八月十五日禁止於前述水域以外的地中海海域作業，並禁止使用航空器尋找黑鮪。

2006年，有感於資源危機，更強化此一措施，將禁漁區及禁漁期擴大至：

n   6月1日至12月31日：禁止船長超過24公尺之大型遠洋延繩釣船於東大西洋及地中海捕撈黑鮪，但西經10度以西及北緯42度以北區域除外。

n   7月1日至12月31日：禁止圍網船於東大西洋及地中海捕撈黑鮪。

n   11月15日至隔年5月15日：禁止竿釣船於東大西洋及地中海捕撈黑鮪。

n   11月15日至隔年5月15日：禁止遠洋拖網船於東大西洋捕撈黑鮪。

西大西洋系群

l   配額

西大西洋黑鮪產量在1960年代曾達六千公噸之多，之後減少，近二十年的產量在3000公噸左右。至於配額之規範，始自1981年的西大西洋科學性實驗配額設定為800公噸。1982-1987年之間的西大西洋科學性實驗配額量均為2660公噸，原則依據1982年各國捕撈量分配，其間由於科學統計委員會未更新評估結果，所以該配額維持多年。

一直到1991年，開始設定雙年配額為4788公噸(1992-1993)及3990公噸(1994-1995)，並針對日本、美國、加拿大三個主要漁獲國家設定國家配額。前述1994-1995的預設配額在1993年的年會又降到3195公噸，分別為1994年的1995公噸以及1995年的1200公噸。

早期僅有美加日等三國捕撈西大西洋黑鮪，隨著會員數增加，也使得分配者增加，包括墨西哥、英國屬地以及法國屬地，至2002-2006年之2700公噸年總容許捕撈量以及2007-2010年之2100公噸年總容許捕撈量，仍由前述幾個國家分配。

東大西洋系群

l   漁獲配額

東大西洋黑鮪逐年增加至1994年接近四萬七千公噸之後，方自1995年開始管制漁獲量，要求各國應維持在1993-1994年任一年之水準，並在1998年以前將漁獲量減少1995年漁獲量的25%。另基於部分會員特殊狀況，於1996年設定法國的配額量為6420公噸，並逐年下降至1998年的5250公噸。

前述漁獲量限制成效有限，直至2003年才設定總配額為32000公噸，並設定國家配額。然前述的配額管理措施在2006年面臨重大衝擊，因為科學研究報告顯示各國並沒有遵守前述32000公噸總捕撈量的限制，有嚴重虛報與超捕的狀況。在2006年年會中，各國面臨環保團體的強大壓力，雖然美國等國致力推動依據科學研究之建議，要求降總容許捕撈量調降至15000公噸，但歐盟受到會員國內龐大產業的壓力，力保原有配額，終在多日會議激辯以及訴諸表決的情況下，將配額逐年微減至25500公噸，與科學建議仍有相當之差距。

一般性管理

l   統計證明書

自1993年九月一日開始，大西洋冷凍黑鮪必須採用統計證明書，以追蹤每批黑鮪的流向。至1994年6月1日，生鮮黑鮪也必須比照採用統計證明書。此乃國際區域性漁業管理組織首度採取統計證明書的制度，以追蹤每批漁獲之流向。此制度也在日後引用於保育大西洋大目鮪、大西洋劍旗魚、印度洋大目鮪、東大西洋大目鮪等系群。

前述統計證明書主要針對黑鮪貿易所使用，爾後擴大對象，以漁獲證明書的方式適用於所有黑鮪販售均需要證明書，而不僅限於國與國之間的貿易行為。

配套管理措施

除了前述執行多年的措施外，在2006年，ICACT有感於黑鮪漁業管控諸多疏失，增加許多管理措施，包括必須提報作業漁船名單、定置網名單、轉載申報、僅能在特定港口轉載等等，必須由秘書處建立漁船船位監控中心，以監控作業漁船動態。

養殖黑鮪管理

由於養殖黑鮪量難以監控，導致配額量估算各說各話。因此，在日本的大力推動下，ICCAT自2002年開始管理養殖，包括要求有10%的觀察員監控黑鮪轉運（從圍網轉養殖場）。並於2003年通過相關決議，要求養殖黑鮪比照漁撈黑鮪，填報產地證明書。並要求會員應採取必要措施，包括：要求從事黑鮪轉移作業供養殖的漁船船長保持漁獲日誌，並回報轉移數量、日期、捕獲地點、船名及負責養殖之公司名稱，並將該等資料列入統計量。

然而，前述決議由於缺乏落實，成效相當有限，日本仍多次在年會中與各養殖黑鮪的國家爭論養殖黑鮪量的估計，並在2006年通過決議要求必須有觀察員監督轉載過程、透過標示詳細記載數量、重量等，並執行採樣計畫以估算其成長率等。

黑鮪的爭議點

經過前述的諸多管理規定，黑鮪資源就能夠順利復育嗎？各國漁船就能在有效監控之下規矩作業嗎？過去信賴船旗國管理的想法，在環保團體的積極介入後，其信賴度已備受質疑。世界野生動物保育基金會、綠色和平組織(Greenpeace)在近兩年進行大規模調查，並不客氣的提出許多證據，表示地中海的非法漁撈作業並未停息。目前，大西洋黑鮪爭議點包括：

漁撈能力過多

回顧當年台灣因為超捕大目鮪而被要求改善時，首要條件便是要求台灣在一年內解體160艘大型鮪釣漁船。而今，黑鮪超額捕撈的情況已非常明顯，漁撈能力過度為其主因，換言之，只要這些漁船以及養殖場持續經營，所捕撈的黑鮪量絕對遠高於可容許捕撈量。然而，ICCAT迄今卻未採取任何漁撈能力削減的倡議。而各國也不願意面對此問題，包括坦承提報實際作業漁船數量(包括娛樂漁船數量)等，如果此問題無法解決，則黑鮪超捕的可能性將始終存在。

ICCAT內部矛盾：決議案無法有效執行，卻又無法採取積極措施

本案最大的衝擊在於ICCAT的管理效力。過去，延續相關國際法規，ICCAT通過決議案後，各國就應該依據相關決議案進行自身國籍漁船的管理，國際漁業管理組織也都尊重漁船國的管理。然而，因為地中海黑鮪違法捕撈的狀況太為猖獗，而資源下降的狀況日趨嚴重。ICCAT卻難以對其最大的會員國，也是主要的超捕國家—歐盟做出任何懲罰。2006年，在歐盟強力運作下，其總容許捕撈量僅調降3000公噸，也沒有針對過去年度的超捕作出任何償還的要求。之後，歐盟在2007年仍然超捕四千公噸，甚至超過原有的總容許捕撈量。對此，歐盟只承認該超捕量，並允諾在未來年度分年償還。面臨連續超捕，雖然多國在會中表達強烈不滿，卻仍在歐盟運作以及一度訴諸表決的情況下，未曾提出任何懲罰性措施。

除此之外，2006年的黑鮪保育決議案看似周全，實際上仍有很多執行不利之處，包括：

­   各國漁獲回報不全，部分等國家未能依時提供報告，直至年會中檢討時，才又匆匆忙忙提報資料，並時有不合理狀況出現。

­   各國提報的漁船數量並非實際作業漁船數量，而有高報、虛報的狀況，甚至有些漁船早已除籍或解體。

­   至於各國必須將漁船船位回報給ICCAT秘書處一節，部份開發中則宣稱因為能力不足，迄今未全面要求漁船安裝漁船監控系統，加以秘書處中央船位監控案未能及時發包，預期無法依決議要求，在2008年1月1日開始執行。在年會中甚至發生各國意見不一，互相指責不負責任，乃至抱怨秘書處工作延遲，導致無法及時完成漁船監控系統之建置。

環保團體外部監督

過去，對於IUU漁船名單的提報係由會員國舉證，但很多時候，往往在資訊非常欠缺的情況下，便以隻字片語的訊息將漁船列入白名單，而該漁船往往又迅速轉籍，導致IUU名單欠缺效用。

對此，世界野生動物基金會以及綠色和平付出極大心力調查，甚至派遣船舶(彩虹戰士號，Rainbow Warrior)前往大西洋進行調查並出版報告，凸顯地中海違法漁撈行為之猖獗，在某些個案中，包括：

­   許多漁船從會員國轉籍到非會員逃避管理，但原會員國卻未及時通報秘書處，至少有14艘日本船轉到柬埔寨、巴拿馬、俄羅斯、南韓等國。

­   日本延繩釣漁船非法在禁漁期時在地中海作業。

­   一艘韓國人經營的幾內亞漁船違法在地中海內進行黑鮪轉載，經舉發後又再度轉籍。

­   至少五艘義大利流網船以及五艘突尼西亞流網船在地中海作業。

­   三艘美籍飛機以及一艘義大利籍飛機在地中海協助數艘義大利圍網船作業，且經綠色和平向機場查證，至少有11艘飛機曾協助作業。

­   法國、義大利、突尼西亞以及土耳其因為配額遭削減，均有漁船轉籍至利比亞，繼續在利比亞水域作業。

以上部分報告內容或許不盡確實，或有斷章取義之狀況，然已引起許多相關國家注意，包括美國立即追蹤被指控協助西班牙漁船作業的美籍該直升機的動向，並表示該直升機已經在阿拉斯加解體；加拿大也指出某艘遭指控曾至加拿大卸魚之非法作業漁船並非黑鮪專業船，該漁船在進港時也都經過港口檢查；日本則對被指控的漁船召回日本並禁止出港50天。

結論

ICCAT黑鮪決議案雖多且管理要求鉅細靡遺，卻迄今無法有效避免黑鮪資源的下降。由於世界野生動物保育基金會以及綠色和平組織的努力，使得過去仰賴船旗國管理的理想幻滅。事實證明，即使龐大如歐盟者，也難以掌握旗下漁船，導致2007年的漁撈量仍然將達32000公噸，始得ICCAT減少配額的決議案形同虛設。更遑論黑鮪產業的龐大利益，導致許多開發中國家在未具備足夠的管理能力前，便急著投入捕撈行列，致始捕撈黑鮪相關國家從早期的17國增加到近30國，增加其管控的複雜性與難度。也因此，環保團體以及美國開始倡議要求地中海全面禁止捕撈黑鮪三年，讓黑鮪資源有休養生息的機會，也才能有效遏止非法漁船的作業。然而，由於該提議衝擊過大，終致無法在ICCAT 2007年年會通過。預期環保團體將持續努力推動類似措施。

未來，如何秉持資訊公開(transparency)的精神，確保船旗國履行其船旗國責任，已成為ICCAT管理的重點。ICCAT必須對於漁撈能力問題做出具體決定，並對執法方式更加透明化，才有可能具體改善黑鮪資源狀況，以昭公信。更具體而言，必須致力於讓黑鮪資源能夠復甦，否則，東大西洋黑鮪或將無可避免的成為華盛頓公約管理的下一個目標。