『國際區域性漁業組織』之聯合行動方針

規模挺大的RFMO聯席會議

用意良好

只是各自立場差異大

舉辦三屆之後就沒落了

會議源起

依據現有國際相關法規，對於高度洄游魚種，係由區域性漁業組織保育管理，目前管理鮪類之主要五大國際區域性漁業組織為美洲熱帶鮪類委員會(IATTC)、大西洋鮪類資源保育委員會（ICCAT）、南方黑鮪保育委員會(CCSBT)、印度洋鮪類保育委員會(IOTC)以及中西太平洋漁業委員會(WCPFC)。由於近年來五大組織陸續訂定各項管理措施，彼此內容或有不一，為能夠加以整合並就重要議題有共同之目標，故由日本倡議召開本會議，由各會員國以及組織共同討論優先議題，併可做為未來努力的目標。該會議於(96)年1月22日至26日於日本神戶舉行，爰由漁業署署長率同仁、外交部、中華民國對外漁業合作發展協會、學者及有關業者組團參加。

會議經過

本次會議計有54個國家、五個區域性組織，7個政府間組織以及7個非政府組織(WWF、Birdlife International)等觀察員與會，由於與會國家多，故未如一般國際會議採取圓桌會議之形式，而以類似研討會的方式、依照字母順序排列。

會議由日本水產廳白須廳長開幕，隨後由宮原正典課長擔任會議主席。本次會議內容分為三節，包括一、資源現況、利用概況及國際區域性組織功能之簡介、二、重要議題之探討、三、制定行動方針，以下概述各場內容。

一、   現況簡介

(一)資源狀況及資料蒐集：由任職FAO的日籍科學家Dr. Sachiko Tsuji簡報，主要分為兩節：

1、第一段在於說明全球鮪魚資源的狀況，目前二十三類主要鮪類中，有六個系群面臨過漁危機，包括東大西洋及地中海黑鮪、南方黑鮪、北大西洋長鰭鮪、太平洋大目鮪、以及地中海長鰭鮪、大西洋正鰹，故須加強保育，特別是太平洋圍網捕撈大目鮪幼魚問題。

2、第二段論及如何透過各項管道蒐集資料，Dr. Tsuji表示建立漁船名單、漁獲報表、科學觀察員、港口採樣都能提供重要資訊。至於在追蹤卸魚量時，港口國措施、貿易措施以及市場國措施都是關鍵。總言之，透過船旗國、沿岸國、港口國、市場國以及RFMO的合作，將有助於取得資料。各國的關切多在於資料「品質」，特別是日本提及圍網資料有待補強，歐盟則認為鮪釣海上轉載監控不足。

(二)生魚片市場：由OPRT專務Mr. Yuichiro Harada簡報，主要從過去十年日本生魚片的消費量、價格變動，加上日本人口的穩定下降以及民意調查等資訊，認為日本生魚片市場已達飽和，而目前日本鮪魚業面臨的三大問題為IUU、養殖鮪類以及漁撈能力過多的問題，過去台灣以及日本等主要延繩釣國家實施大幅減船，希望有助於維持日本鮪魚市場的穩定與永續。

(三)鮪魚之罐頭市場：由FAO市場專家Lahsen Abobouch簡報，主要說明鮪罐的加工過程、產品型態、近三十年來鮪罐市場的成長、原料捕撈國家以及進口國家，最後並提到關稅、配額、生態標籤等貿易措施。

(四)IATTC簡介：由秘書長Robin Allen介紹IATTC的成立過程、會員數目、安地瓜公約的精神、與海豚保育協定（AIDCP）的關係、IATTC的組織以及秘書處職權等等，至於近年來所訂定的管理措施，著重於大目鮪、黃鰭鮪之保育、圍網漁撈能力管理以及混獲物種（海鳥、海龜）之保護措施，至於未來挑戰則在於圍網漁撈能力計畫之落實、履行生態系保育措施以及與WCPFC之合作等等，部分國家特別關切IATTC觀察員制度。

(五)ICCAT簡介：由主席William Hogarth、秘書長Driss Meski、科學委員會主席Jerry Scott以及副秘書長Victor Restrepo分別介紹ICCAT之宗旨、成立歷史、委員會組織、秘書處組織及職員人數、資源現況以及管理措施，其中科學委員會主席詳盡地說明各資源的保育現況，特別將北大西洋劍旗魚的資源恢復作為ICCAT成功的範例，而黑鮪則是ICCAT需要努力保育的對象。最後副秘書長則表示ICCAT未來仍須思考如何提高資料的正確性、更及時的監控漁獲量、加強船旗國措施、港口國措施以及更有效的監控措施等等。

(六)IOTC簡介：由秘書長Alejandro Anganuzzi簡介IOTC成立經過、會員數目、與FAO之關聯、資源評估概況，至於近年來訂定之管理措施包括自2001年開始限制漁撈能力、2005年開始限定大目鮪捕撈量以及漁撈能力發展計畫等，未來挑戰包括MCS措施的加強以及科學研究結果的落實等。

(七)WCPFC簡介：由秘書長Andrew Wright說明WCPFC之管轄水域、自1990年代開始之多次協商歷程、秘書處組織、委員會現有成員、資源現況以及近三年通過之管理措施（從漁撈能力限制到目前針對主要、混獲物種之保育措施）、與其他相關組織之關聯（IATTC、CCSBT、SPC、ISC等）並臚列近期管理目標（MCS、配額分配、統計證明書、貿易措施等），秘書長強調未來挑戰在於前述各項措施之落實。

(八)CCSBT簡介：由秘書長Neil Hermes說明CCSBT成立經過、會員數目、秘書處組織、資源現況以及管理措施（配額分配）以及在對抗IUU漁業以及監控措施等，未來挑戰則在於監控措施的整合。

二、   重要議題探討

（一）               第一場有關RFMO間之協調，由IOTC主席歐盟籍John Spencer先生主持：

1.                有關行政議題，部分國家對於五個組織會議期間過近、科學委員會與年會間隔過近，以及許多提案未能盡早提出，使得行政人員整合反應時間有限，認為應該改善。對此，有些國家認為各組織之主席以及秘書處可嘗試進行整合工作。

2.                有關貿易及漁獲追蹤：各國紛強調港口國檢查以及市場國監控的重要性。有關漁獲證明書系統（CDS）以及統計證明書（SD）（前者為漁獲販售過程均必須具備證明文件，後者則僅適用於進出口貨品）成為爭議焦點，紐西蘭等國認為應推動漁獲證明書系統，日本則對於漁獲證明書系統保留，我國呼應日本立場，認為漁獲流向應管控，但考量船旗國/市場國/港口國/RFMO所需負擔的經費以及人力問題，漁獲證明書系統之採行應再謹慎，另對於生鮮產品採用統計證明書，應先解決通關程序，以免影響其品質。

3.                有關白名單及黑名單：各國多原則支持。至於整合問題，有些國家認為應有全球性的名單，但有些國家質疑各組織會員不一、漁船作業區域不一，很難找到適當單位整合相關資訊，至於黑名單，整合並非問題，然而，目前的黑名單因為資訊有限，實際上很難發揮作用。我代表團贊成建立全球性漁船白名單，並表示目前各區域組織對於黑名單的定義對象不一，有些組織僅有非會員漁船始得列入黑名單，然IUU行為並不侷限於非會員漁船，而應廣泛針對會員以及非會員，我國意見獲部分國家呼應。

4.                有關資料蒐集：各國對於資料不足均認為應該加強，也咸認為應該協助開發中國家協助其能力建構。

5.                有關轉載規定：各國均同意應該加強海上轉載的監控，而港口轉載亦應加強監控，也有國家提到目前三大洋之RFMO規定之運搬船觀察員實施之時程不同，造成初期成本很高，運作亦有困難，必須設法將步調統一，俾利執行。

6.                其它IUU相關措施：各國普遍性討論多項防制IUU的措施，包括港口國措施、市場國措施、貿易措施、各項MCS等等，都認為應該加強，並認為各項措施或有其優缺點，而開發中國家的管理以及監控能力顯為現存的漏洞。我代表團特別說明為避免在台新造漁船輸出造成漁撈能力增加，已發佈規定管制漁船輸出，此外，也草擬法案，要求國人經營外國籍漁船必須獲得政府核准，並遵守相關組織之保育規定，倘有違反者將予嚴懲，該等措施獲部分與會者之肯定。

（二）               第二場有關漁撈能力議題，由WCPFC主席澳洲籍Glenn Hurry主持：

1.                主席首先簡報漁撈能力之定義、漁撈能力持續增加造成之影響、相關國際法約、管理所面對之主要挑戰及未來如何改善等，隨後由IATTC秘書長簡要說明去（95）年由FAO舉辦工作小組會議之結論建議，包括應即刻停止額外大型漁船列入登記名單、鮪魚漁捕國及漁業實體應積極參與加入鮪類RFMOs、改善監控系統、建構全球性鮪漁船名單等。

2.                此議題討論明顯的分為三個集團：

n  第一個以已開發國家為主，包括歐盟、美國、紐、澳、加、日等，多強調應有所限制，避免過漁，也認為已有許多現成宣言，應予落實，並將意外捕獲魚種列入考量，並加強對於IUU之處分措施。

n  其次則為墨西哥等國家，認為在現有配額分配、禁漁區、禁漁期等限制，加上觀察員等監控措施，應該能夠達到管理目的，漁撈能力控制應非關鍵，應由各國自行決定管理方式。

n  第三集團則以FFA為主，強調依據國際相關法規，沿岸國以及小島國有發展漁業的權利，不應加以限制，甚至已開發國家應給予協助。

3.                在前述討論中，我代表團特別表示為管制漁撈能力，我國不但建立國內的漁船汰建制度，也管制輸出的漁船必須汰建等量漁撈能力的漁船始得輸出，以維持全球漁撈能力，並建議各RFMO以及各國也應考量建立全球性的標準，日本特別呼應我國的作法，認為各國應該效法。

（三）               國際關切議題，由美國國務院副助卿David Balton大使主持：

1.                有關RFMO的績效評估：

n  有關評估對象：有些國家認為WCPFC為新組織，尚不需評估，IATTC則因尚在轉型，所以無急切性。

n  有關評估單位：有些國家認為應由組織內部進行，並須考量成本因素；有些國家認為應該加入獨立專家評量，或者採取混合方式，才能夠公正評量。有些國家認為各組織需求或有不同，應由會員決定。相對的，有些國家認為必須有一致性標準，避免各行其是，有些國家認為各組織背景不同，應由各組織自行決定。

n  至於評估時程及頻度，多數認為以2008年底為宜，至於頻率可以兩年一次，以與聯合國糧農組織漁業委員會相襯，也有少數國家認為應由各組織自行考量其需求。有些國家認為與不需與聯合國糧農組織漁業委員會相關連，重要的是評估結果，如果顯示有迫切性處理議題，應加強評估頻度，反之則可以延長。

2.                有關意外捕獲物種

n  主席扼要說明重要混獲物種的國際行動計畫以及各RFMO之相關建決議概況，紐澳等多國均認為生態系導向保育措施很重要，各國不應以欠缺資料為由，拒絕混獲物種之保育措施，而應以預警制的態度面對，甚至應該發展區域性計畫。WWF特別關心海龜問題，並提醒有些觀察員計畫未及時提供資料。

n  特別在鯊魚方面：有些國家指出鯊魚是某些漁業的主魚種而非混獲，應有不同的管理標準，特別是鯊魚種類多達上百種，應該有所區別，至於有國家建議各RFMO應該管理以鯊魚為主魚種的漁業，則有國家認為此建議超越鮪類RFMO之權責。有些國家也點出目前5%鯊魚翅的比率還有商討空間。而鯊魚漁獲量低報的狀況也應改善。

n  在本節討論中，NGO的發言次數明顯增加，頻頻呼籲各國應該積極採取措施，相對地，開發中國家則顯得較為沈默。

3.                協助開發中國家

n  主席表示有些基金可以協助開發中國家參與相關會議以及建構能力。

n  萬那杜則代表島國提出多項要求，包括應資助每個開發中島國參與每項會議以及MCS能力建構等等。

   三、會議成果：「行動方針」(Course of Action)

主席強調該文件不具法律效力，主要為本次會議的結論，各國主要爭議在於漁撈能力的管理以及對於意外捕獲物種的保育措施。依據前述討論，制訂一項行動方針，內容略以：

（一）  重要議題：

1.         改善、分享並公開資料及資源評估等相關資訊

2.         視需要制訂公平、透明化的配額分配機制，包括必須慮及新加入者。

3.         管控漁撈努力量或漁撈能力，包括可視需要減船，以確保與漁撈機會相稱，也必須考量到開發中小島國的權益。

4.         應確保管理措施能夠符合科學研究的建議，包括設定適當的復育計畫。

5.         整合各項監控措施，包括漁船監控系統、觀察員、登檢制度、港口國檢查、市場國管制、加強轉運監控、黑鮪養殖監控等，並尋求五組織間的一致性以避免重複、降低成本。

6.         對IUU訂定適當處分以及制裁措施，且應對於會員以及非會員ㄧ體適用。

7.         強化IUU防制措施，包括認定並量化IUU的貿易以及相關資訊、建立區域組織、船旗國、港口國、市場國、沿岸國間的IUU資訊交換系統、強化白名單以及黑名單，有效加強管控國人，包括依據國際相關法規，認定利益相關者並公開相關資訊。

8.         建立並執行漁獲履歷制度。

9.         評估各區域性漁業組織之績效。

10.    執行預防措施以及生態系導向之漁業管理，包括建立意外混獲之資料蒐集系統、降低對於生態相關物種的影響，特別是對海龜、海鳥及鯊魚。

11.    建立鯊魚的資料蒐集及評估體系。

12.    研究減少捕獲幼齡鮪魚的技術，特別是針對集魚器(FAD)之作業。

13.    對於發展中沿岸國家給予人力資源發展、參與區域性組織科學會議以及年會資源評估以及履行監控制度之能力建構。

14.    加強科學家及專家間之聯繫，包括就特定議題(例如避免意外捕獲的防避技術等)召開跨組織之研討會，整合各項會議的時間以及提案時機，以避免會議時間的重複，並給予適當的時間因應。

（二）  應整合之技術性工作

1.         貿易追蹤制度，包括發展漁獲履歷系統等。

2.         整合漁船名單。

3.         整合轉運控制措施。

4.         就資源評估結果之呈現予以標準化。

（三）  為達前述目的，

1.         各區域性漁業組織應於2007年積極執行本方針。

2.         2007年7月於美國召開技術小組會議

3.         2008年初於美國召開主席聯席會議

4.         2009年在歐盟召開第二屆會議檢討

結語

本次會議顯示漁撈能力管控(包括減船)、如何避免意外混獲海鳥、海龜、鯊魚，以及防制IUU漁業為未來重要管理議題。與會國家對於本會議多給予高度肯定，認為行動方針有助於各組織保育規範之整合，主席也認為本會議雖然只是一小步，但對於未來將是一大步。

相對的，WWF等保育團體對於本會議成果仍表達不滿，認為本會議並未展現保育之決心，許多漁業國家仍不願積極面對意外捕獲的問題。在此同時，會員之間仍存有歧見，例如日本極力想壓縮圍網使用FAD的空間以保育大目鮪幼魚，歐盟則致力維護圍網的作業空間。傳統漁業國家希望限制漁撈能力避免過漁，小島國仍力欲發展，並要求協助。此外，美、加、紐西蘭等國認為區域性組織或有功能不彰之處，故應加強其績效評估。此外，IUU漁船、小船的問題也是會中的討論點。如何處理前述各項議題，以促成鮪魚資源的永續，將是區域性漁業組織近期的重要目標，也考驗各會員應如何在背景迥異的情況下達成最佳的解決方案。